引言

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍在农村。在我国人口老龄化加速推进的背景下，农村老年人口的养老保障问题日益成为制约共同富裕目标实现的关键因素。第七次全国人口普查所载资料已清楚地提出一个事实：我国城乡之间存在较显著的老龄化差异。就全国范围来说，农村地区60岁及以上的老人所占比例是23. 81%，65岁以上者占17. 72%，两项数据都比城镇大7. 99与6. 61个百分点。农村的老龄化现象本身更严重，养老制度尚在建设初期、资源积累不多，社会服务（包括养老）目前远未达到城市水平，困难要多于城镇。所谓“城乡倒置”的人口老龄化（即经济发展好的城市没有相应高的老年人口比例，而农村老人所占比例仍高）是特殊现象，使得农村养老保障问题具备了特殊的紧迫性和战略重要性，必须给予足够重视。有关农村社会养老保险的制度（即现在的城乡居民基本养老保险）从2009年新型农村社会养老保险试点开始已运行十余年。按此制度来考察，财政补贴是其运作的基本支撑点——目前所称的城乡居民基本养老保险多由财政补贴维系，“保险”成分较少、“福利”特征较明显。财政上用于养老的资金既直接影响老年人实际得到的养老金数额，又借助收入再分配影响城乡及农村各部分人群的收入与消费状况。由此看来，对农村社会养老保险财政支出所涉共富效应做系统分析，是思考财政优化、农村养老进步乃至共同富裕问题时很有意义的理论课题。

二、农村社会养老保险财政支出的制度演进与现状

（一）从新农保到城乡居保的制度演进

我国农村社会养老保险制度经历了从传统农村养老保险（老农保）到新型农村社会养老保险（新农保），再到城乡居民基本养老保险（城乡居保）的制度演进。2009年，国务院启动新型农村社会养老保险试点，标志着农村养老保险制度进入财政补贴制度化阶段。2014年，新农保与城镇居民社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险，实现了制度上的城乡统一。

制度所经历的演变以财政补贴作用的逐步加强为核心。城乡居民养老保险基金来自个人、集体及政府三者共同的筹资（即缴费或补助）。政府要为满足条件的参保人完整地支付基础养老金，又须对其缴费予以补贴。若论资金安排本身，财政补贴现在不是只起辅助作用的要素，而是基本养老金最主要的资金来源。

（二）财政补贴的运行机制与当前水平

城乡居民养老保险所涉财政补贴一般应划为基本养老金补贴与缴费补贴两类。有关基本养老金的补贴是中央及省、市、县各财政层级的共同责任。就2025年的情况而论，全国统一的基础养老金最低标准已从每人每月123元升到143元。此时各地按自己的需要再安排地方财政补贴。以2025年7月1日为界，某县级市基础养老金达到每人每月205元（即中央基础养老金143元、省级补贴12. 95元、县级补贴49.05元）。

辽宁省积极落实有关待遇调整政策。2025年7月1日起，辽宁省城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准从每人每月154元提高至174元，其中全国最低标准由123元提高至143元，辽宁省自行提高的31元部分保持不变。省财政安排省以上财政补助资金4.2亿元，惠及437万退休人员。2014年以来，辽宁省已七次提高城乡居民养老保险待遇水平，城乡居民养老金从每人每月55元增加至每人每月134元。2020年至2024年，辽宁省财政累计安排省以上补助资金252.5亿元，年补助资金规模由44.5亿元增加至59.9亿元。

在缴费补贴方面，各地根据缴费档次给予不同标准的补贴以2026年政策为例，缴费200元补贴40元，缴费300元补贴50元，缴费500元及以上补贴70元，缴费档次越高补贴金额相应增加。个人缴费及政府补贴全部记入个人账户。这种“多缴多补”的激励机制，在一定程度上鼓励了较高档次的参保缴费。

（三）覆盖规模与保障水平的总体判断

按所涉范围来算，目前我国基本养老保险的参保率已达95%。城乡居民养老保险涉及的人群中，农村居民占95%以上。但所得到的保障远不及城镇职工。2024年城乡居民养老保险中老年人的月均养老金是246元（2023年即为223元），尚不到农村低保月均标准的一半（约594元）。就替代率而论，农村基本养老保险实际达到的替代率只有21～24%，而理想值应是60%，两者相差甚远。城乡居民月均养老金只相当于城镇职工的6. 82%。上述各种数据清楚地说明：财政投入虽在增长，农村养老仍需有较大程度的改善。

三、财政支出共富效应的理论逻辑与实证证据

（一）共富效应的理论机制

有关农村社会养老保险财政支出的共富效应有三个基本实现的途径，即：

第一，应考虑收入再分配的效应。财政补贴所支持的基础养老金是向农村老年人做的一种收入转移，即把钱给低收入者用。就农村老年人本身来说，其收入大体上少于城镇居民，所受的此类转移支付是“向下分配”，对缩小城乡差距有帮助。已有分析指出：城乡居民养老保险依托国家财政补贴而设立，是老年生活保障、缩小收入鸿沟、达成共同富裕的一种较可行的制度性安排。

第二，应从消费平滑及福利增长角度来思考问题。按生命周期观点衡量，老年人消费比储蓄更占优势。若农村老年人有确定的养老金来源，预防性储蓄就不那么必要，消费可有所增加，健康、生活都较能改善。基本养老保险在农村中得到较广运用或基础养老金较高时，收入分配的不平等现象将大为缓解。

第三，有关代际转移及家庭保障的论述.农村中由养老金构成的收入对子女赡养父母有经济上缓解的作用，因而有助于改善两代人之间的关系，又可令老人少有贫困之虞。

（二）实证研究的核心发现

近来已有许多学者把各种计量方法用于有关农村社会养老保险财政支出共富效应的实证考察。刘小春等人利用1995～2021年各省份的社会养老保险财政数据 and 基尼系数做统计分析，把模糊断点回归作为方法基础，将新农保开始实行的2009年定作第一类断点、新农保和城居保合并的2014年作为第二类断点，判断农村社会养老保险政策变化前后的城乡收入差距状况。所得到的结论是：农村社会养老保险支出按2.86%或5.37%的比例降低基尼系数，对于共同富裕来说有强的促进意义。

进一步机制分析发现，第一产业产值比例的降低在2%的水平上增强了农村社会养老保险财政支出的共富效应。由此可知对农业做结构上的改进有利于财政手段达到较好的收入分配结果。而有关财政支出的共富效应本身有很突出的空间差异：若补贴较多、养老金较高或农业发展不发达，那么该地区由养老保险带来的共富现象就比较明显。

另有研究表明，在当期各省份基础养老金标准不变的情况下，实现农村基本养老保险对农村老年人的全覆盖，能使农村居民养老金收入的基尼系数下降到0.4以下，不平等程度下降约50%。如果将国家基础养老金最低标准提高至低保水平，其缩小收入分配差距的效果将更为显著。

（三）对辽宁省的启示

辽宁省既为老工业基地又属人口老龄化突出的省份，目前农村养老保障所遇困难比较严重。辽宁省财政上有关农村养老的支出正逐年增长（年补助额由2020年的44.5亿元增至2024年的59.9亿元），这是地方政府把养老纳入重点考虑的体现。但就东部发达省份而言，辽宁省的农村养老金水平仍有较大差距。已有研究表明，农村社会养老保险财政支出的共富效应具有明显的空间异质性，养老金标准高者一般能获得更明显的共富成果。由此可知，辽宁若要加大财政投入，也须设法让养老金的“含金量”有所上升，才有助于共富实现。

四、现实困境

尽管农村社会养老保险财政支出的共富效应已得到实证支持，但当前制度运行中仍存在多重制约因素，限制了共富效应的充分发挥。

（一）养老金保障水平偏低，与基本生活需求存在差距

2024年城乡居民所获月均养老金只有246元，而全国农村低保平均每项为594元/月。目前养老金的金额既比低保少很多，又不足以应付农村老年人多样的生活及医疗类支出要求。就替代率而论，农村基本养老保险的现实替代率是21～24%，理想值应是60%。养老金制度实际所起的保障作用仍有很大不足。有研究者说明：按新农保现行政策计算的养老金不完全适合“老人”“中人”或一般“新人”的基本生存条件。

（二）财政补贴的群体间与区域间差异悬殊

城乡居民所得到的养老金同城镇职工养老金相比落差很大，群体间亦有明显差别。2023年机关事业单位、企业退休人员月均养老金分别达到6243元及3271元，为城乡居民（223元）的28倍或15倍。从财政补贴角度说，当年机关事业单位及企业职工月均养老金所含补贴平均2265元、537元，比城乡居民（183元）多出12倍或3倍左右。就地区而言差异亦很显著——2023年上海、北京的城乡居民月均养老金1651和1484元，但有26省不到300元。这样一种补贴安排使财政支出本来可能有的再分配作用受到一定干扰。

（三）地方财政可持续性承压

基本养老保险目前高度依赖财政补贴。2023年财政给基本养老保险所作的补贴为1.8万亿元，占基本养老保险基金各项支出的大约26%。就辽宁省而言，财政补助虽有逐年增加的趋势，但因经济增长趋缓、老年人口比例上升而无法保证财政状况长期稳定。已有分析表明，在地方财政较紧时，农民养老金的年增长率不宜提得太高。怎样既改善保障又不使财政负担过重，是农村养老保险要处理的长期问题。

（四）人口老龄化“城乡倒置”加剧供需矛盾

“城乡倒置”形式的农村人口老龄化正使养老问题变得更为严峻。工业化及城市化所带动的农村青年劳动力外迁会造成农村老龄化远较城市严重的局面，城乡老龄人口比例差亦会扩大。按城乡二元思路分析，青壮年人口长期缺少于农村会导致“空心化”现象，又因社会服务不足、家庭养老不能充分实行而加重老人的困难处境。所涉结构性矛盾对于财政上资金的用量与使用效率都是较大挑战。

五、政策建议

（一）持续提高基础养老金标准，缩小城乡待遇差距

目前农村养老金同城镇职工养老金之间所存的巨大落差是共富效应受阻的主要因素。应以农村居民人均可支配收入为基准设计动态调节办法，对城乡居民基础养老金做渐进式增长安排。已有学者把待遇平衡当作阶段性任务来处理：2029年前要使基础养老金替代率达到25%左右，2035年再上升到30%。就辽宁省的情况而论，2014年以来七次提标的做法值得肯定，今后宜维持调标节奏、力度，把城乡居民待遇差距逐年缩小一些。同时应思考“国资-财政-社保”三者协同的改革思路，将国有资本较多地纳入财政统筹，专门用于养老待遇的逐步改善。

（二）优化财政补贴结构，增强再分配精准性

现在所用的财政补贴办法以“多缴多补”来刺激缴费行为，对高档次缴费是种鼓励，但由此产生的补贴很可能会集中于较富裕的参保人，再分配效果因而有所弱化。按此思路可考虑把基础养老金纳入财政补贴较大比例之中，将缴费补贴的累进程度适当调低，让财政资金较准确地帮助低收入老人解决困难。同时要留心农村中各类群体收入的实际差别，分析养老金财政补贴如何影响农村内部消费或收入的不均现象，提出对应、分层的补贴方案。

（三）建立财政可持续性评估与风险预警机制

在提高保障水平的同时，必须重视财政可持续性问题。有必要就农村社会养老保险的财政支出做长期的精算式分析，把人口老龄化、经济发展及财政收支诸项因素都纳入考虑范围，合理判断将来财政负担的大小。按辽宁省目前的情况看，可运用已有的养老金缺口研究结论作为起点，设立切合实际的财政可持续性评估方案，用科学方法辅助政策的制定与修正。同时宜考虑多种资金来源，即由集体或社会作补充，以分担财政单独承压的情形。

（四）因地制宜调整财政支出规模，发挥区域比较优势

农村社会养老保险财政支出的共富效应具有明显的空间异质性。政策设计要结合各地区实际的经济发展状况及产业构成、人口老龄化情况来思考问题，避免对财政手段作简单化运用。对第一产业较多、财政补贴较少的地方宜作转移支付补充；应进一步发挥财政支出的乘数效应。辽宁省作为农业大省 and 老龄化程度较深的省份，应在保持财政投入力度的同时，注重推动农业供给侧结构性改革和农村三产融合，以产业结构优化放大财政支出的共富效应。

六、结论

农村社会养老保险财政支出是促进共同富裕的重要政策工具。按文中所论分析来看，农村养老财政支出有明显效果：既可使基尼系数减低，又对城乡收入、农村老人生活作较充分的改善。但现实中有关养老金的保障程度不够、补贴对象分布不均、地方财政长期运行困难等情况，都妨碍着这种政策以最完整的方式实现促进共富的目的。

目前“城乡倒置”式的人口老龄化正趋于明显，对农村社会养老保险财政支出的完善提出了特殊要求。从长远看要贯彻“尽力而为、量力而行”的思路，把财政的可持续性作为基本前提，逐步上调基础养老金、改进补贴安排、设立动态调节方法，用财政手段促成共富目标较充分地实现。辽宁省在讨论提高基础养老金标准时已经指出：这是“在发展中保障 and 改善民生、促进共同富裕的重大举措”。通过制度完善与政策优化，农村社会养老保险财政支出必将在推进共同富裕的进程中发挥更加重要的作用。

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