引言

2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》作出重要部署，要健全政府债务管理制度。国务院《2022年政府工作报告》指出地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）规模预计达3.65万亿元，专项债券成为稳定经济大盘的重要手段。以X县为例，2015—2022年，该县争取到专项债券资金78.65亿元，共用于72个项目建设，其中，用于市政和产业园区基础设施占比32.88%、用于保障性安居工程占比32.78%、用于科教文卫事业占比24.72%、用于农业水利占比9.2%、用于交通基础设施占比0.4%等，为应对经济下行压力、助推全域经济发展、破解投融资瓶颈发挥了积极作用。该县在专项债券管理和使用中，存在项目重申报轻质量、资金重争取轻监管、绩效管理不到位等多方面问题，需要加以重视。

一、专项债券的简要介绍

（一）专项债券的基本概念

根据2015年新修订的《中华人民共和国预算法》，地方政府自主发债成为地方政府举债的重要途径，在“开前门，堵后门”地方债务管理要求下，专项债券已成为地方政府经济建设的重要资金来源。专项债券是省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行、约定在一定期限内以项目对应的政府性基金收入或专项收入进行还本付息的政府债券。按照用途大致可分为置换专项债券、再融资专项债券及新增专项债券，分别用于置换以往非债券形式的地方政府存量专项债务；偿还到期政府债务本金；投资新能源、农林水利、保障性安居工程、交通基础设施等各重要领域内的项目。

（二）专项债券的优势

专项债券之所以能迅速成为地方政府的主要融资渠道，是因为其具有几方面显著优势：一是政策大力支持，2019年中央提出允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，支持符合条件的重大项目，鼓励金融机构提供配套融资，充分发挥专项债券的带动作用和融资优势。二是额度管理防范风险，严格在上级下达本地的政府债务限额内发行专项债券，以规范政府融资行为，提高地方债务透明度，防控地方政府融资风险，纳入政府性基金预算收入，不影响赤字。三是专款专用提质增效，专项债券投向乡村振兴、市政基础设施等领域的建设项目，能保障合理融资需求，充分发挥社会效益。四是融资成本相对较低，与其他融资途径相比，利息支出较低，2015—2022年重庆市发行专项债券平均利率为3.34%，低于现行5年以上商业贷款利率4.9%，成本优势明显。

（三）专项债券的发展历程

自2015年首次发行地方政府专项债券以来，专项债券规模快速扩大、品种不断丰富、管理逐渐规范，专项债券的发展历程大致分为探索、试点和规范三个阶段。一是2015年1月至2017年6月，这一阶段允许地方政府探索发行项目类型单一的专项债券，但在偿债资金来源、对应项目资质、债务风险管控等方面的管理机制还不健全。二是2017年6月至2019年6月，随着财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》政策出台，试点项目收益专项债券，地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券，这一阶段依法完善了专项债券管理。三是2019年6月起，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，规范管理专项债券，适当放宽专项债券不得充当项目资本金的限制，对有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目给予支持。经过长期发展，逐渐形成了项目审核严格规范、债券发行平稳有序、债券资金专款专用、债券项目高质高效的全生命周期管理模式，强化债券投向领域“负面清单”管理，并对债券项目实行穿透式检测。

二、专项债券管理使用过程中存在的问题

（一）债券项目重申报、轻质量，导致项目形式化

1.债券项目存在“拼凑包装”现象

地方为了争取更多投资发展资金，对项目申报过度重视，但忽略对项目实施可操作性、前期手续规范完整性、未来收益可持续性等方面的深入论证，往往仓促包装项目申报专项债券，导致项目在实际推进中存在项目停滞、项目内容擅自更变等问题。例如，2021年，某景区配套工程申报了4个专项债券项目，存在6个子项目未取得相关行政审批手续、4个子项目未取得政府授权、5个子项目立项时间早于总项目立项时间等情况。

2.申报存在“专业不足”现象

多数项目部门在财务、法律方面的专业水平不足，在申报专项债券项目时全权委托第三方机构出具报告，而第三方机构虽具备一定的专业能力，但因对属地情况不熟、信息不对称等，对项目实际情况难以全面掌握并进行可行性论证，最终呈现的书面报告与实际情况存在出入，报告内容形式化，导致项目后期难以按照计划目标有效实施，专项债券资金使用效益低。例如，2017年，某国有企业立项实施农业园区基础设施项目（产业道路工程）的资金来源主要为专项债券资金，其中因工程前期勘察、设计深度不足，施工过程中变更设计，增加投资305.29万元。

（二）债券资金重争取、轻监管，影响资金使用效益

1.债券资金闲置

因地方普遍存在债券项目前期工作不扎实、开工条件不成熟、建设要素不齐全，在申请到债券额度后，相关的土地、环保、规划等审批环节尚未完成，导致项目不能及时开工，建设速度缓慢，债券资金大量闲置。例如，2021年，X县获得专项债券资金共计19亿元，用于21个项目建设投资，截至2021年底，专项债券资金共计实现末端支付9.54亿元，使用率50.2%。

2.债券资金使用范围不合规

财政部门将专项债券资金安排给各项目单位后，一些项目单位没有成立专户管理，专项债券资金与企业自有资金混合使用，出现超范围使用专项债券资金情况。部分项目本身收益低或没有收益，难以吸引社会资本扩大有效投资，项目建设对专项债券资金的依赖性较强，从债券资金中大量列支前期费用、经常性支出等不合规费用。例如，2020年，某国有企业为符合申报条件伪造项目收益，获得专项债券资金5000万元，所获资金实际用于偿还借款、私募债本息等，专项债券资金未专款专用。

（三）资金效益重实物、轻绩效，增加政府债务风险

在专项债券资金“借、用、管、还”全过程中，未充分发挥“举债必问效、无效必问责”的绩效管理机制作用，相关监管部门对事前绩效评估不全面，对事中绩效运行监控不足，对事后绩效评价不严格、结果应用不充分，而是更加重视债券资金形成的实物工作量。对于项目收益低、建设成本高、质量不过关的项目，没有预警机制识别风险，未能及时依法依规调整专项债券用途，财政部门按原计划继续拨付项目资金，极易造成项目收益难以覆盖本息，加大政府债务风险敞口。例如，2019年，某国有企业获得专项债券资金6000万元用于工业园区标准厂房建设，项目完工后，69%已建成厂房面积未使用，资产闲置无收益，绩效评价走过场，专项债券资金绩效管理形同虚设。

三、存在问题的原因分析

（一）项目储备质量不高

地方政府储备的优质项目跟不上专项债券适用领域范围、分配额度的增长速度，往往为资金寻找项目，先定项目后包装发行，相同领域项目打包发行等，容易出现大项目套小项目，单个项目过度包装，项目资金需求与债券额度不适配，资金支持范围与项目类型不适配，项目与资金难以精准有效合规对接，存在专项债券投向不合规风险。

（二）项目前期准备不充分

项目前期论证不充分、实施方案不合理、项目设计不科学、项目选址不合适、实施条件不成熟等，造成债券资金到位后无法及时投入使用，项目建设进度滞后，未及时形成实物量，“资金等项目”和资金闲置沉淀，严重影响债券资金使用效益。收入成本预测没有经过充分调研、尽职调查、科学论证，闭门编造项目预期收益与融资平衡方案，容易出现项目实际收益难以覆盖需要偿还的本息。

（三）高估项目收益

专项债券资金投资的大多数项目，实际产生的社会效益大于经济效益，地方政府在发行债券时通常乐观估计预期实现的项目收益，实际上项目收入来源不足、收益能力较低，难以增厚项目收益来撬动社会资本，导致项目配套融资难。

（四）项目准入核查不到位

地方为加大向上争资力度，对项目申报资料、第三方机构出具报告的审查大多是形式化、程序化流程，对高估收益、虚增收入的项目未进行实质性审查，给运用“技术手段”包装的不成熟或不可行项目留下监管漏洞，难以确定项目收益数据的真实性、偿付能力的可靠性，为到期后偿债埋下隐患，加大专项债券违约风险。

（五）绩效管理未严格落实

专项债券项目绩效评价工作中的指标、标准、流程等关键要素设置不科学、不缜密，绩效管理尚未形成成熟、系统、完整的运行模式，设立的绩效管理目标可执行性不强，加之地方部门对专项债券绩效管理机制的认识不足，重视不够，重建轻管，绩效管理的开展不够深入、有效，绩效管理和评价往往流于形式，项目建设运营未达预期绩效目标。

四、促进专项债券提质增效的建议

（一）统筹谋划，高质量做实债券项目储备

一是地方政府应按照供给侧结构性改革要求，分析研判国家对重点领域的倾斜和支持力度，吃透政策，结合县域实际，在财政部规定的重点支持领域和新基建等新增领域中深入挖掘重点行业，确定专项债券重点项目储备。二是建立动态管理的债券项目库，重点维护各项目融资规模、项目收益与进度等数据信息，把脉国家专项债券投向领域动向，及时调整补充完善新增项目信息，确保储备项目符合国家重点支持领域。三是做好债券收支计划和项目中长期规划，发改、财政部门及行业主管部门等相关单位组建工作运行专班，一体深入推进项目的可行性研究、投资的收益性测算、项目的前期准备，提升项目成熟度。

（二）落实责任，严格防范化解偿债风险

一是落实项目单位偿债责任，按照“谁举借、谁使用、谁偿还”的原则，压实专项债券偿还责任，提升运营水平，增加收益来源，增强偿债能力，按时偿还本息，阻遏政府偿债风险。二是落实政府风险防控责任，建立专项债券项目收入征缴监管机制、还本付息监督管理机制、违约风险预警化解机制，相关单位要实时掌握债券资金偿还进度，及时发现存在资金偿还风险的单位，并按照相关程序启动应急措施，有效提升专项债券偿债风险管理水平，保障项目收益及时偿还债券本息。三是实行绩效评价问责制，加强绩效评价责任约束，对“走过场式”绩效评价工作及时通报批评，对相关评价人员严肃追责问责，加大评价结果应用，确保资金流向融资成本与偿债能力相匹配的项目。四是建立问题整改落实机制，对审计等监督检查中发现的各类问题，形成发现一个、整改一个、销账一个的滚动式台账，督促相关单位立行立改、限时销账，确保及时整改问题，消除隐患，保障债券资金安全高效运行。

（三）全面监管，全周期规范债券资金使用

一是建立资金、项目“双督查”机制，坚持资金跟着项目走原则，借助财政支出一体化系统，对立项、发行、使用、偿债整个流程，全过程跟踪监管债券管理使用，全生命周期评估债券风险，不定期实地勘察项目建设、资金使用情况，督促债券资金尽快形成实物量。二是加强债券资金财务核算，将限额内安排的专项债券项目资金纳入预算管理，并设立专账管理，常态化核查是否存在挤占挪用债券资金、跨年度垫付等情况，确保资金安全、收支管理规范。三是健全监督惩处机制，通过强化警示、从严惩罚、考核约束、信用黑名单等措施，提高违规行为成本，督促债券申报单位真实申报、第三方机构发挥实质性作用，坚持谨慎性原则，对项目收益成本进行科学化、专业化、精细化核算，从源头降低专项债券信用风险。四是完善闭环绩效管理，细化制定各类项目绩效指标标准，动态监控预期绩效目标完成进度，常态化考核绩效目标完成情况，量化评价绩效目标完成质量，对所有专项债券项目实施全过程绩效管理。

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