引言

川渝跨域协作的不断深化，促使学界对协同规则的探讨向更宏观的区域治理理论迈进。区域治理强调打破传统的行政区划刚性壁垒，通过多元主体的协作实现利益共享。而实现这一目标的关键在于制度载体与法治保障，即跨区域协同立法。当今世界范围内较具代表性的模式主要有欧盟及美国模式，欧盟签订共同条约成立超国家机构，设立欧洲法院作为最高审判机关以确保法律落地；美国则允许各州之间自愿协商，签订兼具立法和契约性质的协议。

在我国法治语境下，区域协同治理是指区域内地方立法主体依据上位法规定，对区域内权利资源、权力资源及其他社会利益，进行法定制度性配置和调控的地方立法活动。协同治理主体通过信息共享、立法技术交流、同步提案等活动实现协同互动，从而实现治理结果的同步。当下，我国不同地区的协同治理实践呈现出不同的样态。以长三角地区为例，呈现出“区域法治协调型”特点。面对庞杂的立法主体与利益分配，三地依托政府间会议开展立法协作。其核心特征是“分散性的协调模式”，即省际间达成立法共识后，各自开展立法具有借鉴意义；东三省则强调“区域示范立法协作”，主要通过座谈会的形式，在三省的省级政府层面开展。省政府是协作的主要参与者，在《立法法》赋予的权限下，政府间通过制定条例的方式展开立法协作；珠三角地区凸显“区域协同立法”特点，呈现政策法律化倾向，将没有法律强制力的发展规划纲要以地方立法的形式确定下来。注重立法协调机制的构建，实现信息实时共享，利用广东省统领这一优势，制定专门适用于珠三角的地方性法规和规章。三地域的协同治理方式虽与成渝地区区域协同立法存在差异，但在法治协调、机构构建等方面的成功经验，仍可以借鉴。

一、区域协同治理中的规范协调实践

（一）现有区域协同治理模式

1.东北三省：示范立法协作型

东北三省建立了我国首个区域性立法协作框架，其标志性文件为《东北三省政府立法协作框架协议》。三省通过此协议在各自立法权限内协调立法内容，着重解决以往东三省政府法制工作部门之间通气少、各地制定的规章存在不协调甚至抵触等问题。此协议的签署，促使东北三省在立法协作上逐渐形成了示范协调的协同立法经验，该尝试也为后续其他区域的立法协作提供了经验，为东北三省发展提供了制度基础，但仍存在不足，协作停留在行政立法表面，尚未涉及到三地权力机关的合作。

2.长三角：共设机构协作型

长三角的协同立法以政府间联合会议为特点，如联席会议制度、主要领导座谈会、市长峰会等会议制，为三地法制协调打下基础。2018年，四省市共同设立长三角区域合作办公室作为常设协调机构，该机构依据《长三角地区一体化发展三年行动计划》来统筹区域内协同立法规划；此后，长三角地区正式成立示范区理事会和执委会，分别为决策机构与执行机构，从而构建起理事会决策、法工委起草、执委会实施的协同链条。虽然长三角对法治协调做出了积极努力，但仍存在不足，在共同立法事项上联动不足，在立法协调时动力不足。

3.京津冀：互补协调协作型

京津冀地区协同立法的概念始于《关于加强京津冀立法协作的若干意见》，标志着协同立法概念被首次正式提出，逐步形成立法规划协同、协商沟通及经验交流等诸多协作机制。这种“三位一体”的模式使得京津冀区域协同立法中，既根据中央立法作出全局性、原则性的综合性规定，也要保留了地方协作立法对三地之间区域性、普遍性的共通规定，同时对于三地各自面临的特殊性问题也分别进行单项立法，统筹兼顾区域共性需求与地方特色。但此模式可能因协议到期或主体变动导致的失效风险，需付出更高的协调成本和面临执行风险，缺乏长期稳定性。

4.珠三角：订立协议协作型

珠三角地区的协同立法模式呈现出高度集中的特征。首先，政策法律化。省人大常制定的《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，将本来缺乏强制约束力的发展规划转变为刚性立法，为一体化筑牢了法治根基；其次，注重立法协调机制的体系化构建。该条例不仅在组织协调、争议处理及法制协同上作出明确安排，更明确建立统一的信息网络与公共数据库，实现数据共享；再次，建立公众参与机制，规定重大决策需通过听证会、论证会形式征求群众意见；最后，出台专项立法规划，构建了高度统一的法治环境。但是珠三角模式下，也存在弱化区域特性导致立法脱离实际，投入大、周期长等问题。

（二）成渝协同规则实践样态

成渝地区的协同规则难以简单归入某一类型。从实际运行来看，成渝协同规则的生成方式较为多元：两地人大常委会分别制定的营商环境条例在市场准入与政务服务等共性领域保持一定程度的呼应；政府层面则依赖行政协议与规范性文件推动跨域协作，重要事项还吸纳了中央部委参与联合发文。表1为具有代表性的协同规范文件。

名称	主体	日期
《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》	国务院	2021年10月21日
《四川省优化营商环境条例》 《重庆市优化营商环境条例》	四川省人大常委会、重庆市人大常委会	2021年3月31日
《关于促进成渝地区双城经济圈建设合作协议》	中国贸促会与两省市	2021年4月15日
《成渝地区双城经济圈体制机制改革创新方案》	四川省、重庆市政府办公厅	2021年11月30日
《成渝共建西部金融中心规划》	中国人民银行、国家发展改革委等6部委和两省市政府	2021年12月24日
《成渝地区双城经济圈优化营商环境方案》	四川省、重庆市政府办公厅	2022年1月18日
《重庆市推动成渝地区双城经济圈发展能级提升行动方案（2026—2030年）》	重庆市人民政府	2026年4月26日
《四川省民营经济促进条例》	四川省发改委	2026年5月21日

（三）成渝协同规则的制度化需求

成渝协同规范需求的持续扩张，内涵现实根源。长期市场分割制约着市场资源跨域流动。两地的规则差异，直接抬高了企业跨域经营的制度性交易成本。降低这一成本，需要打破规则层面的地域分割。实践中，在正式立法尚未跟进的情况下，先以协调机制、联合方案等方式维系运转。然而，此类机制尚未完成制度化，缺乏稳定可预期的规范属性，市场主体难以形成稳定预期，协同效果因而受到制约。

现有协同规范在初期协作阶段能够灵活回应跨域治理需求，但随着协同事项趋于长期且复杂，其制度稳定性的边界开始显现。现有协同规范在法律位阶序列中缺乏明确定位，法律依据不足，效力层级存在争议，既引发理论层面的持续讨论，也在实践中产生一系列运行困难。具体而言，跨区域协同规范的约束力较为有限：一方面，部分协同规范因缺乏上位法依据而难以产生强制效力；另一方面，现有合作协议中违约责任条款普遍较为模糊，责任主体难以明确，执行保障因而不足。这使得部分协同规范在运行中更多依赖参与主体的自觉履行，而非制度化的责任约束机制。

二、成渝营商环境跨域协同的实务堵点

（一）属性界定模糊与市场预期不稳

协同规范既不同于地方性法规，也不等于一般性文件，其独立地位不清，导致协同规范约束力处于不稳定状态，增加了企业经营成本。这种属性的模糊性，直接影响跨域税费征管，使企业面临被重复征税的困境，成渝毗邻地区的这一涉税争议便极为典型。例如，隆昌市恒畅米业有限公司是一家2007年在隆昌注册经营。该公司在内荣毗邻地区业务范围不断拓展。此后在荣昌又经营起一家建材有限公司，但就城镇土地使用税缴纳起了争议。面对这一跨域分歧，隆昌与荣昌两地税务部门通过跨省税费争议多元纠纷调解机制，向黄某出示了财税〔2017〕29号规定“在城镇土地使用税征税范围内，承租集体所有建设用地的，由直接从集体经济组织承租土地的单位和个人，缴纳城镇土地使用税”以及规划图，阐释了承租集体建设土地由实际使用人纳税的法定标准。最终好在化解了此次纠纷，但是此前四川省税务局在解答相关问题时却又引用〔1998〕国税地字第15号有关规定，侧面说明四川基层长期混用两套口径，和重庆全域严格执行29号文形成冲突。

（二）立法体制迥异与规范效力失衡

在地方立法上，我国已形成以省、自治区、直辖市和设区的市为单位的地方立法，在地方立法权限范围内制定地方性法规和地方政府规章，并只能在各自管辖的范围内适用。四川省实行省市两级立法权架构，设区的市可依据法定授权在特定领域制定地方性法规，经省级人大常委会批准后施行，形成自上而下多主体的规范格局；重庆市作为直辖市，立法权集中于市级人大及其常委会，下辖区县无独立立法资格，仅能以单一主体参与协同。这种结构互异并非简单的层级设置不同，而是地方利益诉求相悖下呈现多元导向。同时，重庆强调集中立法虽具有统一性，却难适配区域内独特需求。此外，不同层次立法主体产出的规范性文件，在法律拘束力上存在天然鸿沟，获得中央部委参与制定或背书的协同规范，凭借上位权力赋予的强制效力，能够要求市场主体全力配合；而由地方职能部门协商制定的规范，受限于立法权限无法设定刚性惩戒条款，内容依赖主体自觉遵守。权限与效力的双重失衡，最终对区域营商环境形成系统性冲击。

（三）协同规范衔接实务受阻

协同立法已成为破解区域治理痛点的重要探索，但规则衔接的实务推进仍面临滞碍。其痛点在于对区域制度的本位化倾向、契约化协作的法治短板与利冲突，导致直接破坏市场运行所需的制度契合性，与营商环境优化追求的统一高效可预期目标背道而驰。而跨省域的交通物流与供应链配送环节，往往成为承载这一制度性成本的摩擦最前线。例如，根据渝公交巡规〔2024〕4号规定“每天7时至22时，禁止载货汽车驶入以下区域、路段。内环城市快速路……”，另外“中心城区将继续实行货车通行证管理，通过办理货车通行证引导货运车辆错峰通行，提高道路通行效率。”实践中，在川渝高竹新区专门从事汽车配套生产的四川洛彤科技有限公司，其供应链高度依赖重庆主城供应商的日间高频次配送。然而，在两地跨省货车通行标准实现同标互认前，重庆主城货车管制政策仅对渝籍车辆开放日间通行权限，川X牌照货车无法办理日间通行证。企业被迫选择夜间错峰发货、绕行百公里转运或长期自费租赁渝牌货车，导致单车年均额外增加物流成本高达10万元，并在面对车企紧急订单时因送货受阻而面临违约风险。省际区域间若无要素通行互认机制，必将加剧企业利益与制度之间的紧张程度。区域协同立法的本质是地方利益与整体利益的再平衡，但在现行治理框架下，成渝两地的利益协调仍过度依赖行政磋商，缺乏制度化。导致当规范协同可能触及本地短期利益时，地方往往选择维持现有分野，最终形成“协同文件不少、实际效能不足”的治理怪象。

三、成渝营商环境协同优化的制度完善路径

（一）明确法律定位与制度承认机制

前文提及的长三角的“共设机构”、珠三角的“订立协议”、东三省的“示范立法”以及京津冀的“互补协调”等不同模式，延伸出形态各异的协同载体。因此，回应成渝地区协同规范属性界定不清的问题，须摒弃“一刀切”思维，制度上对跨区域协同文件进行类型识别，并分别赋予不同效力层级与承认机制。

首先，实行协同规范效力层级的分类界定：对于借鉴珠三角模式，由两地人常在共同审议决议或条例后，直接赋予其同地方性法规的刚性约束力；参考长三角模式，由川渝高竹新区管委会等共设机构，通过机构联合发布的规范性文件，并且建议将其效力比照地方政府规章，以此作为行政执法的依据；采用东三省早期的“政府间合作协议”，将协同规范界定为指导宏观政策的内部行政契约，主要用于限制执法权，而不可直接减损市场主体权益。

其次，建立“双轨制”的制度承认机制。 一方面，完善内部备案审查机制，由两地法工委合作，共同审查规范草案。此做法可以使跨域文件置于透明的流程下，便于确认与追踪；另一方面，寻求外部立法的自上而下赋权。可以借鉴长江经济带做法，通过全国人大常委会采用立法性决定的方式，直接授权成渝地方政府跨区域签订的协同规范具有地方性法规和规章同等效力，授予特定的跨区域协同规范与部门规章同等的法律层级，从而与现行立法体制彻底衔接。

（二）构建跨区域效力衔接机构

长三角的实践表明，建立权威性常设机构，是提出前瞻性冲突调处方法不二之选。成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略，国家层面高规格顶层设计的政治赋能，为成渝两地打破行政壁垒、组建专门性法治协同机构提供了最坚实的政治可行性。据此建议探索设立“成渝协同立法委员会”。其建构设计具体而言如下：

在定位上，其法律地位可参考本级政府直属行政机构，直接定性为专门立法咨询机构，一来解决成渝地区协同立法主体、权限合法性不足的问题，二来解决立法程序与法律位阶效力问题；在人员构成上，以两地市场监督管理局、交通厅、税务局以及成渝税收协作联合办公室为主导，整合国家统计局、中国宏观经济研究院以及川渝协同研究智库等部门单位。由两地相关负责人及智库专家出台常任委员，并设专职委员长1人、专职委员及秘书若干组成常设执行机构，确保跨域事务的高效运转；在基本职能上，主要体现在以下五个维度：优化市场资源再分配，着力解决隐性地方保护问题；着力推动跨域物流与通道的协同建设，从供应链到产业链，引导川渝两地公路和铁路的深度合作，以期达到分流分量的效果；履行保障优势产业法治安全的职能，聚焦电子信息、汽车制造等川渝核心优势产业集群，通过跨区域产业保护、以法治手段推动绿色低碳产业转型；深化“川渝通办”政务服务，推动服务数字化、标准化，消除两地行政审批和监管标准的标准差，推进高频涉企事项的异地无差别受理与同标准办理；严格区分经济区与行政区，重点针对成渝毗邻区域（如高竹新区），通过立法明确跨区域共建园区的产值分担、税收分享与利益补偿。

同时，“成渝协同立法委员会”想从制度概念走向现实落地，必须在审批、授权、职能衔接及经费层面提供精准的配套支撑：多渠道确立权力来源正当性。该委员会的权力授予可采取“双轨并行”模式。既可争取全国人大常委会或国务院的顶层专项授权，亦可由两地人大常委会及政府出台共同决定，通过立法权与行政权的双向赋权，确立其权力来源合法；打通审批绿色通道以缩短筹建周期。针对跨省域常设机构审批流程长的痛点，建议建立特事特办优先通道。通过前置性两地联合会商，大幅压缩各节点耗时，实现该专门机构的高效获批；区分与既有机构的职能权限。为防范机构冗余，须清晰界定委员会与川渝联合办等现有行政协调主体的职责边界。该委员会专司“协同立法文本起草与法理审查”的技术性、立法性职能，与川渝联合办形成错位互补格局；借鉴省级机关财政保障机制。关于委员会的日常运行、专家咨询及专项调研经费，由川渝两地财政部门按比例共同分摊，并纳入两地年度财政预算的一级科目联合列支，确保机构运转具备长效、合规的资金来源。

（三）完善实施保障与责任机制

要破解困局，则需构建全链条制度衔接机制，一方面强化公众参与保障规则实施；另一方面建立统一标准，落实责任机制。无论是由川渝两地人大主导的协同立法，还是地方府际间，其初衷均是解决双城经济圈建设中遇到的实际难题，确保国家区域发展战略在地方落地生根。而要实现这一目标，离不开公众的广泛参与，推动公众深度介入，立法成果转化的过程也才能不断得到优化升级。要让公众真正参与到立法成果中来：其一，要让公众能够高效便捷地获取立法信息，两地政府在官方网站上设立的“双城记”等专项栏目，集中发布协同法规的实施细则、进展情况等信息；其二，需要健全公众参与的保障措施，可以推动党政机关人员或代表列席协同立法成果转化相关会议，搭建起公众与立法、执法主体沟通的桥梁。

与此同时，在强化公众参与的基础上，成渝协同立法成果转化还需要在几个紧要节点发力：对于营商环境这类跨域影响大的领域，必须推动基础性规则的统一，如市场准入负面清单，避免出现“一地一策”的情况；建立科学的动态评估体系，重点关注立法成果的实施效果和跨域影响，具体来说，可以通过企业访谈、问卷调查等方式调研，了解市场主体的获得感、满意度，量化评估法规在本地的实施成效；创新立法与治理的协同机制上，可尝试在公布草案前广泛征集公众意见，立法过程中保障公众的表达权和参与权，立法实施后依托公众监督推动法规修订。区域协同立法的生命力就在于把制度优势转化为实际效能，对成渝地区而言，要实现这一目标，就需要建立全方位的机制，把公众参与贯穿于协同立法成果转化的全过程。

四、结论

作为区域协同治理中的一种规范运行形态，成渝协同立法仍处于持续进行中。从现实表现来看，协同事项已逐步延伸至生态环保、跨域交通、数字经济等更多领域，相应的协同规则也随之呈现出多来源、多载体并行生成的状态。协调机制往往先行先试，规范性文件则在实践检验后逐步跟进，二者长期互动，共同构成了当前成渝协同规则运行的基本面貌。与此同时，这一运行状态仍有若干环节有待完善，协同规范的法律属性界定、效力层级衔接与责任机制建设，是当前成渝协同立法走向制度化需要正视的几个方面，也是本文重点讨论的内容。未来相关研究仍需结合实践的进一步发展，对协同规范的制度化路径作更为系统的考察，探索更具适配性的规范衔接方式。

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