引言

2023年12月，我国国家数据局与其他17个部委单位共同发布了“数据要素×”三年行动计划(2024年—2026年)。该计划明确提出，要发挥数据要素的放大、叠加、倍增效应的具体任务，绘制了以数据为核心要素的数字经济建设蓝图，并揭示了数据要素在推动高质量发展中的关键作用。在此框架下，公共数据被视为数据要素的主要来源。通过促进公共数据的开发和应用，将有效推动包括工业、农业、商贸、交通、金融等行业的数字化转型，加速我国数字经济的发展进程。因此，公共数据作为国家的基础性、战略性资源，公共数据的权属更是事关国家发展和安全大局。在此背景下，作为数据产权制度的基础，公共数据权属问题亟待解决。

一、公共数据国有化的理论基础

（一）公共数据的概念与法律属性

我国法律和行政法规未对“公共数据”的定义进行统一规定，关于“公共数据”的界定主要见于地方性法规和政策文件中，实践中和理论中对“公共数据”的概念和范围形成了较为统一的规定和观点。

实践中，中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见(以下简称数据二十条)中明确公共数据是对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据；地方性法规大多都对公共数据进行了概念界定，如上海市数据条例、浙江省公共数据条例、四川省公共数据条例等。根据上述文件，将“公关数据”的主要特征概括为以下三点。第一，就持有主体而言，公共数据的主体涵盖政府、负责公共事务管理的组织以及提供公共服务的机构等。第二，就行为过程而言，公共数据是由上述组织在依法履行其公共管理职责或提供公共服务的过程中所收集和产生的数据。第三，就目的层面而言，公共数据旨在服务于公共服务和公共管理职责过程中的公共利益。

理论界中，学者对于“公共数据”的概念及范围形成了较为统一的观点，通过梳理，“公共数据”应当被认为是履行公共管理职责与提供公共服务的国家及代表国家的组织在依法履职过程中所收集或伴随产生的各类数据统称。“政务数据”“政府数据”都被视为“公共数据”的外延范围。

1. 公共数据的定义与范围

从定义上来说，公共数据是特定主体在履行公共职能过程中形成或获取的，具有公共属性和服务价值的数据集合。其范围不仅包括政府在行政管理中产生的各类基础信息，如人口统计、地理信息等，也涵盖公共事业单位在提供服务时收集的业务数据，例如交通运营数据、气象监测数据等。此外，由政府资助或主导的科研项目所产生的数据，因其服务于公共利益，也被纳入公共数据的范畴。

2. 公共数据的公共资源属性

公共数据之所以具有公共资源属性，首先体现在其来源的公共性上。如前文所述，公共数据主要由履行公共管理职责与提供公共服务的国家及代表国家的组织在依法履职过程中收集或产生，这些数据从一开始就带有公共的烙印，服务于社会公共利益。其次，公共数据的公共资源属性还表现在其使用的非排他性上。与一般的私有资源不同，公共数据在合理使用的前提下，可以被多个主体同时利用，而不会因此减少其可供利用的价值。此外，公共数据的公共资源属性也体现在其价值的共享性上。公共数据所蕴含的信息和价值，可以为社会公众提供决策支持、创新灵感和公共服务优化等多元价值，这些价值的实现并不依赖于对数据的独占，而是依赖于数据的广泛共享和有效利用。

3. 公共数据与国有资产的关联性

公共数据与国有资产之间存在着紧密且多层面的关联性。从本质属性上看，国有资产强调的是归国家所有，为国家利益服务，而公共数据因其公共资源属性，同样服务于社会公共利益，这与国有资产服务于国家整体利益的宗旨高度契合。在价值层面，公共数据蕴含着巨大的经济价值和社会价值。随着数字经济的发展，数据成为重要的生产要素，公共数据所包含的信息经过挖掘和分析，能够为政府决策、企业创新等提供有力支持，进而推动经济增长和社会进步，这与国有资产作为国家经济发展的重要物质基础，在促进经济发展、保障国家安全等方面发挥的作用相呼应。公共数据的国有化有助于进一步强化国有资产在数字经济时代的地位和作用。将公共数据纳入国有资产范畴，可以更好地发挥国家在数据资源分配和利用中的主导作用，促进数据资源的公平分配和高效利用，推动数字经济健康发展，从而巩固和提升国有资产的整体实力和竞争力。

（二）国有化的法理依据

1. 宪法依据与自然资源类推解释

从宪法层面来看，我国宪法对国有资产的相关规定为公共数据国有化提供了重要的法理基础。宪法明确强调国家保护国有财产，对国有资产的归属、管理和保护等方面做出了原则性规定。公共数据作为一种新兴的资源形态，具有类似国有资产的属性，其在国家经济建设、社会发展以及保障公民权益等方面发挥着关键作用。将公共数据类比为自然资源进行解释具有一定的合理性。自然资源如土地、矿产等，属于国家所有，由国家进行统一管理和调配，以确保其合理开发和可持续利用。公共数据同样具有公共性和稀缺性，它是在社会生产生活中产生的，关乎国家利益、公共利益以及社会公众的福祉。国家对公共数据进行统一管理和保护，能够防止数据被不当利用，保障数据的安全和有序流通，就如同国家对自然资源进行管理以防止资源浪费和生态破坏一样。通过这种类推解释，可以进一步论证公共数据国有化在法理上的可行性和必要性。

2. 公共信托理论的批判与反思

公共信托原则(public trust doctrine)是英美法有关自然资源国家所有权的重要理论，因此，有学者尝试借助该理论来证明公共数据归国家所有。美国学者约瑟夫·萨克斯所指出的，公共信托并非处理公共领域的一系列实体规则，而主要是法院用来弥补立法和行政过程中的漏洞的手段。公共信托是法院进行宪法解释的原则，也是制衡公权力过度扩张的技术性手段。从宪法教义学角度来说，其所发挥的是“边界控制”式的消极防御功能——明确政府的管理义务，界定公共资源的公共福利性，限制对资源的随意变动以及为公民的权利主张提供依据。故此，直接使用公共信托来证成国家所有，背离该理论抑制公权力之初衷，反而是在扩大公权力的范围，故存在理论误用之嫌。

有学者引用传统哲学视野中“无知之幕”下的最佳选择证成公共数据国有化的正当性。基于无知之幕的推理，是一种对虚拟契约的筛选机制。首先列出一个如何分配公共数据的契约清单，然后分析各方在清单选项中“哪个是最好的这一点上达成一致”。此学者还提出了三种除公共信托外的替代方案：公民所有、政府所有、“用户-企业”民事信托制，进行对比后认为理性的人会选择与国家之间建立公共信托。但其并未论述国家作为信托人，其对公民的数据如何处理才能够形成规模效应与其正当性。

3. 劳动价值理论与公共投入回报

劳动价值理论认为，劳动是创造价值的源泉，在公共数据的情境下，公共部门投入大量的人力、物力和财力进行数据的收集、整理、分析和维护等工作，这些劳动投入赋予了公共数据一定的价值属性。从公共投入回报的角度来看，国家和社会在公共数据的生产与管理过程中进行了巨额的公共投入，理应获得相应的回报。这种回报并非是单纯的经济收益，还包括通过合理利用公共数据推动社会经济发展、提升公共服务水平、增强国家治理能力等方面所带来的综合效益。然而，如何准确衡量公共投入与回报之间的关系，以及确定合理的回报方式和途径，是当前面临的重要问题，这也进一步引发了关于公共数据权属界定的深入思考，因为权属的明确是合理分配回报、保障各方权益的基础。

（三）产权经济学的合理性论证

1. 数据资源的非排他性与规模效应

“权利应该配置给那些最能富有生产性地使用要素的人。当交易成本为零，依靠自由市场即可实现资源配置效率的最优，其与初始的权利分配无关。”但由于交易成本的存在，“交易成本为零”理想情况往往难以出现。因此，初始权利配置就会实际影响市场效率。就产权如何影响市场效率的实例，可以参考哈丁所举的“公地悲剧”。巴泽尔(Yoram Barzel)进一步指出，产权可以理解为“经济权利”和“法律权利”两个层面。“经济权利”指在考虑交易成本时，主体在市场中能够实际期望得到的利益。“法律权利”则指在市场中，法律所明确承认和保障的主体的财产利益，其作用在于使“经济权利”得到公权力的有效保障。

由于数据具有的非稀缺性、易复制性等特性，因此数据生产的边际成本很小，加之政府数据中的个人信息数据包含大量个人隐私，如果一味仅靠市场经济调节，反而不利于数据资源合理利用。在这样的情况下，适度强调公共资源的国有属性，国家适度干预而非强调国家所有，更有利于权益配置，才能促进“数尽其用”。针对此，有学者提出质疑，认为即便国家为促进数字经济发展，确有必要对公共数据的运营进行干预，此亦不足以论证公共数据归国家所有。

2. 国家干预的必要性与正当性

从国家数据安全的角度考虑，公共数据尤其是政府数据中包含敏感信息，例如国家安全、基础设施、公民个人信息等，具有极高的保密性。国家掌握数据所有权，能有效预防敏感信息被非法获取或用于损害国家利益的行为，进而巩固国家主权和维护国家安全。在全球化的时代背景下，数据已逐渐演化为战略资源，国家掌控关键数据的所有权，是捍卫国家核心竞争力的核心举措。作为国家层面的最高管理主体，国家具备建立统一标准与规范的能力，用以管理和保护数据，防止数据泄露、篡改或滥用等情况的发生，这既关乎国家安全大局，又涉及社会稳定与公民个人隐私权益的保障。

3. 初始权利配置对市场效率的影响

初始权利配置的合理性对于市场效率的提升具有关键作用。若初始权利配置得当，能够激发市场主体的积极性和创造力，促进数据资源的有效开发和利用，进而提升市场整体效率。反之，若初始权利配置不合理，可能导致数据资源的浪费、滥用或垄断，阻碍市场的公平竞争和创新发展，降低市场效率。因此，在进行初始权利配置时，需要充分考虑市场主体的利益诉求、数据资源的特性以及市场发展的长远目标，以确保配置结果的公正性和有效性。

二、我国公共数据权属制度的现状与问题

（一）立法层面的误区

数字经济时代，数据已成为一种重要的资源，其背后蕴含着巨大的经济价值和社会价值。然而，现行的立法体系在数据权益的认定和分配上，立法理念呈现出支持企业通过广泛收集个人信息和免费获取公共数据的方式取得数据财产权益的趋势。例如，数据二十条中规定“对各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益。”条文背后透露的立法导向，虽然在一定程度上为企业提供了开发利用数据的权益，但同时也引发了一系列的问题和挑战。

1. 国家立法中的权属空白

现行的立法却将这些数据的开发利用权利赋予了企业，这意味着企业可以凭借自己的技术优势和商业模式，对公共数据进行挖掘、分析和利用，从而变相以合法方式“掌控”国家的数据资源。这种做法不仅违背了公共数据的公共属性，还可能导致公共资源的泄露带来的国家安全问题。这种立法导向的根源在于并未充分考虑我国的政治经济制度和国情。在我国这样一个社会主义国家中，数据资源的开发利用应当符合国家的整体利益和战略需求，而不应单纯追求企业的商业利益。国家必须充分认识到数据资源的巨大经济价值和在国家安全中的重大意义。数据资源作为新时代的“石油”，应当重新审视公共数据的开发利用机制，加强对数据资源的监管和调控，确保公共资源的合理利用和公共利益的实现，以使其在推动经济社会发展、提升国家竞争力方面发挥积极作用。

2. 地方立法的探索与局限

地方立法层面，在中共中央、国务院相继发布数据二十条后，我国各地方、省市都积极推进数据市场规范化。包括广东、上海、深圳、北京、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南、安徽、重庆、天津、湖北在内的多个地区积极遵循党中央、国务院对数据要素市场的战略部署，在数据财产权益问题中的公共数据确权授权的立法探索方面进行了实践，取得了初步显著的成效。例如，上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定(草案)中规定。“数据产权人包括：(1)数据生产者、采集者；(2)数据加工者、适用者；(3)数据产品经营者；(4)法律、法规规定的其他数据产权人。”此条例创设性提出了“数据三权”的权属规定，界定了数据产权人的行为与授权方式，在地方立法层面具有突破性的创新意义。但是，数据产权作为一项民事权利，根据立法法中关于法律保留的规定和民法典中物权法定的原则，应当由法律予以明确，但这些地方数据条例，大多依据数据二十条为代表的国家政策，缺乏必要的上位法律支撑，存在立法权限上的问题。所以，应当在法律层面对数据产权进行明确、合理地规定，才能确保地方条例高效运转。

3. 立法理念偏差与国有资产流失风险

在数据产权立法的进程中，立法理念偏差所带来的国有资产流失风险不容忽视。当前，部分地方在数据产权立法时，过于追求数据流通的便捷性与经济价值的快速实现，而忽视了数据作为新型生产要素所蕴含的国有资产属性。这种立法理念偏差，可能导致国有数据资源被不合理地低价转让、滥用或泄露，进而造成国有资产的隐形流失。具体而言，一些地方在制定数据产权相关条例时，未能充分考虑到数据资源的战略价值和国家安全需求，对数据产权的界定、授权和使用方式缺乏严格的规范和监管。这可能导致一些具有重要价值的数据资源被少数企业或个人垄断，或者被非法获取和利用，从而损害国家的整体利益和公共安全。

（二）实践中的认识误区与操作偏差

1. “开放”与“开发”的混淆

在实际操作中，部分地方和机构对“数据开放”与“数据开发”的概念存在模糊认识，将两者混为一谈。这种混淆不仅影响了数据资源的有效利用，还可能带来国有资产流失的隐患。具体来说，“数据开放”侧重于数据的共享与透明，旨在促进数据的社会化利用和公共价值实现；而“数据开发”则更注重数据的深度挖掘和商业化应用，以创造经济价值。若将两者等同看待，可能导致在数据产权立法和实践中，忽视了对数据战略价值的保护，过度追求短期经济利益，而忽视了数据资源的长期安全和国家利益。

2. 企业免费获取与变相私有化

在实际操作过程中，一些企业试图通过不正当手段免费获取公共数据资源，并将其变相私有化。这种行为不仅违反了数据产权保护的相关法律法规，也损害了公共利益和国家安全。具体而言，企业可能利用政策漏洞或技术手段，未经授权就获取和使用本应属于公共领域的数据资源。更有甚者，一些企业还会通过数据加工、包装等方式，将公共数据转化为所谓的“独家资源”，进而谋取私利。这种行为严重阻碍了数据的合理流通和有效利用，也加剧了数据资源的不平等分配。

3. 数据安全与个人信息保护的忽视

在数据产权的实践进程中，对数据安全与个人信息保护的忽视是一个不容忽视的问题。一方面，部分数据处理者缺乏足够的安全意识和技术保障，导致数据在收集、存储、传输和使用过程中面临泄露、篡改、丢失等安全风险，这不仅会损害数据主体的合法权益，还可能引发社会信任危机。另一方面，一些机构在追求数据利用价值的同时，忽视了个人信息保护的重要性，未经授权或超出必要范围收集、使用个人信息，甚至将个人信息非法共享或出售给第三方，严重侵犯了个人隐私权。

三、加强公共数据的国有资产比重的路径展开

（一）立法理念上应加强国有数据资产的比重和强化数据资源的国家所有权

我国不应模仿欧美国家通过数据信托模式而弱化公共数据的权属问题，更不应模仿强化私有企业对数据资源的产权控制来管理数据资源的做法。欧美国家的数据资源多数为私人企业所掌握，其政策和立法亦深受私人资本利益集团的影响，故而采取此种策略。然而，我国的社会主义制度和经济国情，与欧美国家截然不同，国有资产是我国经济制度的基石，国有经济更是国民经济的引领者。应立足国情，从数量和质量上提升数据资源在国有资产中的占比。为此，需通过立法手段，在数据资源的权属源头上强化国家对数据资源的所有权，确保数据资源的合理利用与高效配置，以推动社会主义市场经济的健康发展。

（二）立法内容

1. 数据产权及其归属立法误区的纠正方式

鉴于该问题关系重大，应当对地方立法中的不当之处予以及时纠正。其一，相关部门应对相关地方立法进行审查，并责令其及时作出修改。此种方法能迅速解决当前问题，但缺点是可能会引发较为广泛的社会关注和反响。其二，制定相关法律，一旦该法律通过，作为下位法的地方立法自然需要相应修正，从而确保法制统一，减少社会反响。

由于地方立法机关无权涉及数据权利及其归属的立法事宜，因此公共数据产权制度的构建必须依赖全国人大的法律制定。关于可能的立法模式提出以下三种设想。一是在民法典中增设“数据产权”编，以明确数据产权的民事法律地位；二是制定专门的数据产权法，对数据产权的各个方面进行全面规范；三是将数据产权制度纳入数字经济法中，通过制定综合性法律来全面促进数字经济的发展。前两种模式主要在立法形式上存在差异，而数字经济法则涵盖了数字产业化和产业数字化等多个方面，虽然立法任务较为艰巨，但目前立法条件已经成熟。全国人大将数字经济法纳入立法规划，与数据安全法和个人信息保护法等数据安全保护立法相协调，共同维护数字经济的安全与发展。

2. 立法内容上应基于劳动理论构建公共数据归属规则

首先，要明确劳动生产理论应作为确权的理论依据。这一理论依据是只有通过实际的劳动投入才能创造新的价值，进而获得相应的产权。在公共数据产权问题上，企业不能仅凭对用户数据的收集行为而获得数据产权。尽管数据收集属于劳动范畴，但这种行为未必能产生新价值，不符合劳动生产创造价值的理论要求。其次，数据产权的归属问题不仅涉及到企业和个人，还涉及到国家利益。对于权属不明的数据，应归属于国家所有，并由国有资产管理部门行使相关权利，国家才能够更好地调控和利用数据资源，保障国家数据安全。在此基础上，可以提出一种多元化的数据资源所有权模式。在这种模式下，国家、企业和个人各自承担不同的角色和职责，共同参与到数据资源的开发、利用和保护中来。国有资产管理部门负责代表国家行使数据资源的所有权，企业和个人则在遵守法律法规的前提下，享有数据资源的使用权。

3. 公共数据加强国有数据资产比重的具体方式

在政府数据运营环节，应将数据汇集建立成以统一制为主和分散制为辅的运营模式。统一制授权运营的核心在于把控数据入口，确保公共数据在严格统一的脱敏脱密清洗后，交由具体国有公司进行应用。分散制包括分地区和分领域的分散授权运营模式，是指对公共数据进行分组，有的依据户籍划分，有的则根据数据属性进行分类，各组数据的管理和应用等相关规则则由不同负责人负责。由于公共数据属于国家的战略资源，就像电力、通信、铁路一样，应当由国家进行统一掌控和管理，由国家数据局将数据汇集成公共数据库，并集中统一授权，便于统一管理，风险更加可控。在加强公共数据的国有比重的运营方式上，应当交由国有企业运营为主，在不涉及国家机密、商业秘密的条件下授权其他企业运营。国有企业分为现代新型国有企业和传统老牌国有企业，作为现代新型国有企业，其具有发展方式、公司治理、经营机制、布局结构“新”的特点，符合数字经济时代下对新质生产力的要求，应当肩负起数据运营的领头作用，鼓励其进行数据共享，带领传统老牌国有企业及其他企业朝数字化、智能化、数据化方向迈进。传统老牌国有企业积极进行数字化转型，逐步实现公共数据的规范运营。

四、结语

公共数据价值重大，其开发利用必须建立在保障国家数据安全基础之上。加强公共数据的国有资产比重，通过分类、分级规制，修正了立法理念上的误区，在一定程度上促进了社会公平正义，确保政府、公共组织、企业、个人能在合理范围内平等获取和利用公共数据资源，有助于减少信息不对称，促进社会资源的均衡分配。通过统一制和分散制相结合的运营模式，可以公共资源高效利用和社会经济系统的整体协调，符合公共资源可持续发展的原则，为公共数据运营打造良好生态提供前提基础。

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